【十一届七次】关于强化用地用林用水要素支撑，推动我市农文旅高质量发展的建议

阳春市政协驻外委员会

　　阳春市拥有得天独厚的文化遗产、自然遗产和景观资源，这些资源共同构成了“美丽的阳春 多情的土地”深厚底蕴。随着大众旅游时代到来，我市依托良好的资源优势，锚定“一核一带两心六组团”旅游发展格局，深耕农文旅融合赛道，通过推动全域旅游资源转化、促进旅游业与其他产业融合、丰富旅游产品供给等方式，农文旅融合发展取得了明显成效。但我市文旅项目仍存在用地用林用水等要素得不到保障等问题，难以支撑农文旅产业快速提质升级、高质量融合发展的迫切需要，应进一步强化用地、用林、用水等要素有效供给。

　　一、基本情况

　　阳春生态旅游资源丰富，有AAAA景区2家、AAA风景区5家，以及各类乡村旅游热点。近年来，阳春市立足资源禀赋优势，持续把各类资源融入文化和旅游发展各个方面，积极打造旅游品牌和特色业态，依托春砂仁等特色农业产业、555个文旅资源点，推出研学、红色等特色旅游线路，拉动鸡笼顶越野赛、高流河墟等赛事民俗活动文旅消费热点，加快建设以漠阳江为主轴的山水画廊示范带，加速推进“两江三岸”品质空间提升项目，着力构建农文旅融合发展新格局。2025年，接待游客230万人次，比上年增长19%；旅游总收入24亿元，比上年增长18%，旅游业发展势头较好，但是用地用林用水规划不合理、审批流程繁琐复杂、保护与开发利用矛盾等问题日益凸显，“中国优秀旅游城市”、“国家地质公园”、“岭南生态康养胜地”、“广东省全域旅游示范区”等城市名片与现实状况还存在较大落差，品牌建设滞后，融合深度不足，生态优势未能高效转化为经济优势。

　　二、主要存在问题

　　（一）用地保障机制不够健全。一是点状供地政策实施滞后。农文旅项目多布局于各镇（街道）乡村区域，景区配套设施用地因审批流程衔接不及时、指标分配倾斜力度不足，用地指标难以满足文旅产业快速发展需求。二是重点文旅项目用地统筹力度不够。部分景区扩容、康养基地建设等项目受城镇开发边界限制，存量用地盘活效率低，新增用地指标保障滞后，影响了项目规模化推进节奏。如，十里泉城温泉旅游区二期、潭水凤凰山景区的开发均受制于此。

　　（二）林地使用政策不够灵活。一是绿美建设与农文旅融合衔接不足。部分乡村游线路、特色民宿、露营基地、生态康养项目涉及林地，审批环节多、周期长、效率低；二是林地利用模式单一。多以生态保护为主，未充分挖掘林下研学、森林康养等融合业态潜力，林地生态价值向文旅经济价值转化严重不足。三是生态管控与旅游开发统筹失衡，制约了文旅场景丰富度的提升，未能充分发挥林地生态景观价值。

　　（三）江河水库水资源利用率低。一是水资源利用偏向基础功能。核心水资源赋能文旅严重不足，利用江河水库水资源打造文旅景观受到的限制较多，难以完善周边配套的观光、休憩设施。二是碧道建设、水利景观打造进度滞后。水资源“灌溉、供水”的单一功能未向“文旅赋能”多元功能延伸。如漠阳江游船、十里泉城温泉旅游区游船、东湖水库水上游乐项目因相关部门推诿扯皮一直未能落地。

　　（四）要素保障供给协同机制缺位。用地、用林、用水等要素管理分散在政府多个职能部门，缺乏统一、有效的协调保障机制，导致文旅项目推进效率低、成本高。

　　三、意见建议

　　我市要围绕农文旅用地、用林、用水等机制要求，以国土空间规划为引领、要素保障服务为支撑、生态资源保护利用为依托，既立足当下发展制约因素，又着眼长远布局产业生态，精准施策破解瓶颈问题，推动文旅产业高质量发展。

　　（一）坚持高站位部署，建立要素保障协同长效机制

　　1.成立市级议事协调机构。在市级层面加强统筹，建议成立由市政府主要领导挂帅的“市农文旅要素保障服务”指挥部，自然资源、林业、水务、农业农村、文化旅游、交通运输、生态环境、漠阳文旅集团等相关部门为成员单位。建立常态化调度机制，定期或不定期召开联席会议，统筹协调农文旅项目涉及用地、用林、用水等要素支撑保障，实行项目“全周期”跟踪服务。并分别组建“自然资源+文旅”（“林业+文旅”、“水务+文旅”）双牵头的工作专班，由分管市领导任组长，打好“用地用林用水保障+设施配套+服务创新”的组合拳，全程跟进、高效联动，可创新探索“林票、碳票、水票、地票、房票”改革试点，协调解决项目落地建设全流程的用地、用林、用水等问题。

　　2.创新“一站式”审批服务模式。一是整合审批权限、实行并联审批。优化整合自然资源、林业、水务等部门审批权限，实行“一窗受理、并联审批”，缩短项目审批时限。二是明晰职责边界、强化多部门协同。强化部门沟通协作，建立信息共享与联合审查机制，项目申办前明确各主管部门的职责边界，杜绝相互推诿扯皮，确保项目推进高效无缝衔接。如游船（水上项目）属于水上交通与旅游服务交叉领域的监管对象，需交通、海事、旅游、水务等多部门协同配合。三是加强调度，抓好问题销号。实行“每月一调度、问题即交办”机制，建立项目全生命周期台账，对前期手续、现场核查、要素保障等环节实行“问题清单+销号制”管理，避免因审批延误而导致项目滞后。

　　3.推动“多规合一”落地落实。在国土空间总体规划中统筹考虑农文旅发展空间，优先将文旅项目纳入国土空间规划，探索点状供地等灵活供地方式，依法按程序修改规划，优先保障旅游项目新增建设用地，提前预留用地、用林、用水指标。推动自然资源等部门建立“农文旅项目用地绿色通道”，将用地预审与规划选址、土地出让合同与建设用地规划许可证等环节同步办理，通过“多规合一”机制有效整合国土空间、生态保护等规划，为项目落地提供坚实空间保障。

　　（二）坚持高起点谋划，确保前期运作提速提质提效

　　1.顶层设计，定位先行。应立足阳春区域资源禀赋及特色优势，明确项目在“全域旅游”中的战略定位。把国土空间规划作为“主抓手”和“硬支撑”，聘请知名专业团队为“广东省全域旅游示范区”“岭南生态康养胜地”的定位精准“把脉”，制定高规格、高质量的规划方案，按设计方案规划好用地、用林、用水，推动“规划图”变“实景图”。

　　2.资源整合，串珠成链。一是打破农文旅项目“单点开发”思维。围绕“农为基、文为魂、旅为媒”，推动“文旅+”多业态融合，构建“点状辐射、带状串联、网状协同”的旅游新格局。二是摸清资源底数。市文化广电旅游体育局会同漠阳文旅集团，组织各镇（街道）深入挖掘农文旅丰富多彩的资源家底，明晰开发路径，建立常态化项目储备机制；然后由自然资源、林业、水务等职能部门列出土地、林地、水资源等可利用清单，整体考虑、通盘规划好旅游项目的用地、用林、用水指标，解决资源分散、同质竞争等问题。如利用广湛高铁、阳江机场、高速路网，提前谋划“海陆空铁”文旅项目。

　　3.强化对接，有序运作。建立高效的文旅项目前期运作机制，通过指挥部（专班），主动对接上级部门，提前协调土地、林权、水资源、环保等关键要素，提前完善项目前期手续；探索引入社会资源采用“投建运一体化”模式，专门跟踪负责土地、审批等环节，实行项目“清单化+销号制”管理，还可通过“一事一议”等方式优先支持重大文旅项目，确保文旅项目“拿地即开工”。

　　（三）坚持高效率推进，精准适配用地用林用水要素

　　1.创新用地供给机制。一是深化“点状供地”改革。总结“点状供地”成功改革经验，允许在不突破生态红线的前提下，对不占用永久基本农田、零星分散的配套设施用地，合并规划选址与用地预审环节，合理预留旅游空间，按照“建多少、批多少、供多少”的原则进行点状报批，灵活布局旅游配套设施、民宿、农家乐等项目。探索“混合用地”政策，允许农文旅项目在单一地块内兼容农业种植、文旅设施和配套设施用地。二是设立农文旅专项用地指标。建议设立“农文旅融合发展专项用地指标”，优先保障省级以上乡村振兴示范带、重点文旅项目、林下经济示范区等用地需求。探索“土地银行”模式，统一收储闲置土地，推进低效用地再开发，定向供应给农文旅项目，有效解决“有地无项目”或“有项目无地”的矛盾。三是分类实施土地用途管制。如旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地等，按原地类管理；合理利用历史建筑、传统民居开展与保护相适应的文化创意、酒店民宿等经营活动，土地可按现用途管理。‌

　　2.优化林地使用政策。一是简化文旅项目用林审批。针对生态景观、乡村步道等低影响项目，开通用林审批绿色通道；统筹绿美生态建设与文旅开发，在古村落、景区周边打造特色林景，丰富文旅生态元素。探索推行“生态银行”模式，将碎片化林地整合为规模化经营单元。二是支持林旅融合项目建设。鼓励利用国有林场、集体林地发展森林旅游、研学教育、生态露营、康养体验等，探索“林地+文旅”复合利用模式，实现生态保护与文旅开发“互利共赢”。三是推动林地经营权流转。探索建立林地流转市场、林权交易市场，推动林地经营权公开流转，推广“碳汇+旅游”模式，将森林碳汇收益与旅游项目分红挂钩，释放林下经济巨大潜力。

　　3.提升水资源综合利用率。一是推动“水+文旅”融合发展。发展“水经济”，依托丰富水资源，打造“碧道+文旅”“水利风景区+民宿”等新型业态。如，支持开发滨水灯光秀、水上集市等“水+夜经济”项目；串联水库、河流、湿地等节点，打造“水主题文旅”，规划建设漠阳江沿江码头和古埠码头等，谋划阳春版“春江花月夜”游船观光游线。二是减少文旅项目用水限制。在保障河道防洪和水库发电供水的前提下，减少文旅项目开发水资源的限制，推动水资源生态价值向文旅吸引力转化，进一步拓展江河水库水资源利用维度。三是建设城乡供水一体化智慧平台。实现水资源实时监测、故障预警和应急调度，将枯水期生态流量保障纳入调度方案，解决水源水深不足问题，切实保障旅游用水安全。